擴(kuò)張性的財(cái)政政策不僅體現(xiàn)在赤字率上，還可在減稅、增支、提高財(cái)政支出效率等方面更積極。

11月14日，10月經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)出爐，生產(chǎn)端工業(yè)增速略微回暖，但仍在低位徘徊，消費(fèi)增速回落、汽車(chē)銷(xiāo)售疲軟，固定資產(chǎn)投資增速處于相對(duì)低位。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于下行通道，中國(guó)人民銀行近期已經(jīng)做出了一系列貨幣政策調(diào)整，然而對(duì)解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)而言，進(jìn)一步發(fā)揮作用的空間有限。財(cái)政政策近期也有所調(diào)整，但仍有發(fā)力空間。概括起來(lái)，長(zhǎng)短期可有七大發(fā)力空間。

從短期、應(yīng)急性的措施而言：第一，財(cái)政政策“堵后門(mén)”的同時(shí)要“開(kāi)前門(mén)”。第二，盤(pán)活地方國(guó)有企業(yè)和財(cái)政存量資金。第三，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的幫扶。

從長(zhǎng)期、結(jié)構(gòu)性的政策而言：第一，簡(jiǎn)化稅制，降低稅率。第二，構(gòu)建合理的央地財(cái)稅關(guān)系。第三，提高財(cái)政資金的使用效率，承擔(dān)社會(huì)性的剛性支出，減少可市場(chǎng)化的項(xiàng)目支出。第四，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，人口流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好區(qū)域還有大量投資需求。

復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，全球經(jīng)濟(jì)景氣度高位回落，中美貿(mào)易摩擦將保持長(zhǎng)期性、嚴(yán)峻性和復(fù)雜性。

財(cái)政政策與貨幣政策作為兩大宏觀經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)具有重大意義。兩者需要協(xié)調(diào)溝通形成合力，才能夠在目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下發(fā)揮應(yīng)有的作用。宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的著眼點(diǎn)應(yīng)是要擴(kuò)大內(nèi)需，而不必過(guò)于苛求保持某一增長(zhǎng)速度。我們?cè)趫?jiān)持改革的同時(shí)，要把握政策制定的節(jié)奏與力度，正視改革的差異化和精細(xì)化，同時(shí)要做好政策對(duì)沖。

財(cái)政政策仍有發(fā)力空間

貨幣政策已經(jīng)做出了積極調(diào)整，宜保持相對(duì)寬松的流動(dòng)性環(huán)境，然而對(duì)解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)而言，進(jìn)一步發(fā)揮作用的空間有限。央行近期已經(jīng)做出了一系列政策調(diào)整，例如降低存款準(zhǔn)備金率、放寬中期借貸便利（MLF）的抵押品范圍、設(shè)立民營(yíng)企業(yè)債券融資支持工具、增加再貼現(xiàn)和再貸款額度等，對(duì)于降低資金成本和維護(hù)市場(chǎng)流動(dòng)性發(fā)揮了積極作用。

但整體而言貨幣政策繼續(xù)發(fā)力的空間有限，主要受制于兩方面：一方面，貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制不暢，較為寬松的流動(dòng)性難以有效傳導(dǎo)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中。另一方面，美聯(lián)儲(chǔ)持續(xù)加息使我國(guó)資本外流和匯率貶值的壓力變大，給我國(guó)貨幣政策的獨(dú)立性帶來(lái)考驗(yàn)。

財(cái)政政策近期有所調(diào)整，但仍有發(fā)力空間。7月份，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，積極財(cái)政政策要更加積極。隨后，穩(wěn)投資系列信號(hào)不斷加強(qiáng)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度加快，減稅政策不斷出臺(tái)。有專(zhuān)家擔(dān)憂減稅、增支等方式會(huì)造成我國(guó)財(cái)政赤字率上升，帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但也有專(zhuān)家指出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，僅憑政府赤字率或債務(wù)率難以判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如2008~2017年間，在主要經(jīng)濟(jì)體中，歐元區(qū)財(cái)政赤字率較低，為3.5%，但恰恰發(fā)生了主權(quán)債務(wù)危機(jī)。

由此可見(jiàn)，赤字率、債務(wù)率與經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系模糊。政府需要避免債務(wù)率過(guò)高，但不同國(guó)情下何種水平債務(wù)率最合適難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從其他國(guó)家對(duì)政府支出的操作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在總需求不足時(shí)需要政府積極擴(kuò)大支出，維護(hù)就業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)定，避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度下滑。雖然擴(kuò)大支出短期內(nèi)會(huì)增加政府債務(wù)，但挽回了由于需求不足帶來(lái)的產(chǎn)出損失。政府債務(wù)增加惠及了其他部門(mén)的增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加，全社會(huì)總的債務(wù)率未必上升。

積極財(cái)政政策的七大空間

財(cái)政政策不僅要與貨幣政策相協(xié)調(diào)，還要短期、應(yīng)急性措施與長(zhǎng)期、結(jié)構(gòu)性政策相搭配。擴(kuò)張性的財(cái)政政策不僅體現(xiàn)在赤字率上，還可在減稅、增支、提高財(cái)政支出效率等方面更積極；不僅體現(xiàn)在一般公共財(cái)政預(yù)算上，還應(yīng)關(guān)注廣義財(cái)政（“四本賬”財(cái)政以及地方政府的預(yù)算外支出）；不僅體現(xiàn)在中央層面上，地方政府也有較大空間。

從短期、應(yīng)急性的措施而言：

第一，財(cái)政政策“堵后門(mén)”的同時(shí)要“開(kāi)前門(mén)”。財(cái)政部的23號(hào)文件對(duì)金融企業(yè)參與地方政府、國(guó)有企業(yè)、PPP以及地方政府融資平臺(tái)的投融資行為進(jìn)行了規(guī)范，堵住了地方政府違規(guī)舉債的后門(mén)，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但需要注意的是，目前財(cái)政預(yù)算中對(duì)基建的支出安排遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)中的合理需求。認(rèn)真貫徹實(shí)施23號(hào)文件之后，基建投資將面臨巨大的資金缺口。今年以來(lái)的基建投資下滑已經(jīng)讓問(wèn)題初現(xiàn)端倪，未來(lái)仍將面臨較大壓力，因此需要地方政府積極“開(kāi)前門(mén)”。

因此，對(duì)于地方政府債務(wù)要清楚劃分市場(chǎng)與政府的界限。其一，將地方政府投資公益和準(zhǔn)公益類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目（現(xiàn)金流收益較低的不可市場(chǎng)化項(xiàng)目）形成的歷史債務(wù)納入預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)，不具備公益性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目（現(xiàn)金流收益較高的可市場(chǎng)化項(xiàng)目）采取市場(chǎng)化的手段處理。

其二，合理安排未來(lái)預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出規(guī)模，避免GDP增速快速回落。在保持必要基建規(guī)模的同時(shí)，盡可能地降低政府真實(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一措施并非擴(kuò)大政府支出和政府債務(wù)，而是將財(cái)政債務(wù)和赤字顯性化、規(guī)范化，便于今后更加科學(xué)的管理，有助于維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，有助于降低全社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也有助于降低未來(lái)的真實(shí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

另外，財(cái)政政策“開(kāi)前門(mén)”需要有配套措施，要建立科學(xué)的決策機(jī)制。一是要增加地方政府投資決策的透明度，減少投資的盲目性，提高投資效益。二是要建立地方政府的信用評(píng)估系統(tǒng)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)約束。三是應(yīng)當(dāng)發(fā)展地方政府債，包括國(guó)債的二級(jí)流通市場(chǎng)。

第二，盤(pán)活地方國(guó)有企業(yè)和財(cái)政存量資金。各種社會(huì)資源傾向于向國(guó)有企業(yè)積累，是我國(guó)特有的國(guó)情。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十年的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)有了較為充足的凈資產(chǎn)，然而最終落實(shí)到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中的資金卻較少。因此，應(yīng)將深化國(guó)有企業(yè)改革與解決當(dāng)前的財(cái)政困境結(jié)合起來(lái)，盤(pán)活國(guó)有企業(yè)資金以彌補(bǔ)地方政府財(cái)政短缺。另外，對(duì)不斷累積的財(cái)政存量資金，應(yīng)逐步明確資金的范圍與規(guī)模，提高財(cái)政資金的使用效率，讓地方政府的財(cái)政存量資金能夠發(fā)揮更好的作用。

第三，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的幫扶。近年來(lái)供給側(cè)改革“三去一降一補(bǔ)”對(duì)民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)了較為嚴(yán)重的沖擊，尤其在經(jīng)濟(jì)下行期，金融機(jī)構(gòu)出于避險(xiǎn)需求，資源更加側(cè)重于國(guó)有企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)貢獻(xiàn)了大量的GDP、稅收以及就業(yè)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。在如今我?guó)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)遭遇困難時(shí)期，財(cái)政政策可通過(guò)減稅降費(fèi)等手段加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持，并發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用（例如設(shè)立企業(yè)應(yīng)急周轉(zhuǎn)金和轉(zhuǎn)型補(bǔ)償金），緩解民營(yíng)企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題，提振民營(yíng)企業(yè)的信心與發(fā)展動(dòng)力。另外，堅(jiān)定不移的市場(chǎng)化是解決民營(yíng)企業(yè)的長(zhǎng)期舉措，將國(guó)企與民企一視同仁，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

從長(zhǎng)期、結(jié)構(gòu)性的政策而言:

第一，簡(jiǎn)化稅制，降低稅率。近期財(cái)政部出臺(tái)了很多減稅政策，但大都是在稅基上作調(diào)整。我國(guó)的稅制較為復(fù)雜，導(dǎo)致管理成本高、市場(chǎng)主體的獲得感不強(qiáng)。相對(duì)而言，美國(guó)特朗普政府的減稅政策較為簡(jiǎn)單明晰，通過(guò)直接降低企業(yè)部門(mén)的稅率，更能激發(fā)微觀主體的活力。如此一來(lái)，不僅能夠讓實(shí)體部門(mén)通過(guò)減稅得到資本金的增益，資本充足率和資本回報(bào)率的提升，也能借機(jī)修復(fù)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表，修正銀行對(duì)這些優(yōu)質(zhì)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)偏好，是財(cái)政政策配合疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢的重要舉措。

第二，構(gòu)建合理的央地財(cái)稅關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)“分稅制”的財(cái)政管理體制呈現(xiàn)出地方政府事權(quán)責(zé)任突出、中央財(cái)權(quán)集中再分配的特點(diǎn)。中央通過(guò)對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行二次劃分，但需要地方政府層層申報(bào)和審批，使得資金的使用效率降低。應(yīng)理順中央和地方政府間的財(cái)稅關(guān)系，減少中央分享增值稅的比例，降低對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的規(guī)模。不僅可以弱化地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，而且可以在一定程度上緩解地方政府投資資金來(lái)源緊張問(wèn)題。

第三，提高財(cái)政資金的使用效率，承擔(dān)社會(huì)性的剛性支出，減少可市場(chǎng)化的項(xiàng)目支出。財(cái)政政策作為國(guó)家治理的工具，應(yīng)關(guān)注財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的平衡。從操作性上，可對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行微觀主體劃分，承擔(dān)起對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保、扶貧等公共領(lǐng)域的剛性支出。尤其在我國(guó)老齡化不斷加快，甚至將出現(xiàn)“未富先老”的情況下，應(yīng)加速建立、健全養(yǎng)老保障體系，降低未來(lái)財(cái)政在社會(huì)性支出方面的壓力。而對(duì)那些可以通過(guò)市場(chǎng)化手段解決資金來(lái)源、有良好現(xiàn)金流收益的項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)逐步減少其支出，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

第四，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，人口流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好區(qū)域還有大量投資需求。從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，過(guò)去十多年基建投資增速一直高于名義GDP增速，基建投資有向下調(diào)整的需求。然而，考慮到中國(guó)的城市化水平仍然偏低，人口仍在大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)，對(duì)人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚好的區(qū)域而言，仍有很大的基建投資需求和潛力。從財(cái)務(wù)角度而言，越是人口流入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的城市，地方政府赤字率越低，對(duì)基建的財(cái)務(wù)承擔(dān)能力更強(qiáng)。從功能角度來(lái)看，越是人口流入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的城市，基建越能夠服務(wù)更多的人群和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)